刘鹏：谁让独流造假长成毒瘤

刘鹏：中国人民大学公共管理学院副教授、食品安全治理协同创新中心研究员

媒体报道，天津市静海区独流镇的一些民宅每天生产着大量假冒名牌调料，雀巢、太太乐、王守义、家乐、海天、李锦记等市场知名品牌几乎无一幸免。并且，当地已经形成完整产业链，从生产、原料提供、包装、物流等，粗具规模，多达几十家，每年产值以亿元计，造假历史长达十多年。

事实上，早在2005年以来，当地执法部门就已经开展过多次打击行动，但造假依然顽固存在，有分析认为是执法不严所致，甚至当地有关部门成为造假保护伞。媒体报道了一个细节，有人向有关部门举报后，执法查处时往往造假窝点已是人去物空，甚至执法人员还可能被诬陷、堵截。

媒体曝光后，食药监部门和天津市组织了一次迅疾查处行动，抽调组织人员拉网式排查，目前已经拘留多人。

中国人民大学公共管理学院副教授、食品安全治理协同创新中心研究员刘鹏表示，独流镇之所以成为一颗调料造假的食品安全毒瘤，动因就在于调味品造假、尤其是仿冒知名品牌调味品造假，具有非常可观的暴利，正常调味品，例如酱油需要大豆经过发酵工艺制作，而此次的假酱油可以用工业盐、添加剂勾兑即可，包括十三香用瓜子加工企业的废料，成本便宜很多，虽然单包食品的价格不贵，利润空间有限，但由于仿冒的都是品牌产品，销量很大，所以从整体来看，利润回报很高。

除了牟利驱动，独流之所以能够形成如此规模的造假行为，刘鹏分析，由于仿冒的都是知名品牌产品，而这些企业往往害怕影响自己品牌的声誉和销量，担心因为曝光而使消费者不买他们的产品，进而投鼠忌器。

“也不完全排除非法企业与当地的政府和监管部门共谋，如果后续调查结果证明确实如此，那可以说监管过程中的毒瘤则更为可怕，因为该产业对地方经济发展有利，是该镇五大支柱产业之一，而且假冒调味品虽然销售面广，但危害程度一般不至于闹出人命，所以予以纵容姑息。”刘鹏说，独流镇的窝点长期打不掉，与造假窝点的隐蔽性强、当地政府和监管部门执法不够严厉、缺乏当地媒体和社会公众的配合与支持等均有一定关系。

刘鹏还提醒，应该重点关注中下游产业环节链条强大需求背后的全链条监管。比如，那些通过隐秘方式获取进货和销售渠道的中间销售商为什么能够畅通无阻地销售，从而源源不断吸引制造商铤而走险，从这一点上看，那些运输和销售地方的监管部门也应当及时查漏补缺。“由于这些产品造价低，进价和售价必然也低，消费者在不知情的情况下很可能会优先购买，以此也带来庞大的市场销售量，进入恶性循环。”

治理区域范围内的猖狂造假，既需要追究相关企业和造假者的主体责任，也需要依靠不断完善基层监管。刘鹏介绍，食品安全全流程监管，在2014年地方食药监管体制改革和2015年新《食品安全法》通过之后，已经比此前的多部门监管改善很多，从生产到销售和食用，基层食药部门（在天津是市场监管部门）已经基本实现全覆盖，只是在违法情节比较严重时，需要和公安部门协调处理。此次假调料事件，看上去似乎是全过程都处于失守状态，根源还是在于基层监管力量的孱弱。

“基层监管实现‘三合一’（整合原来的工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局）之后，总体的基层监管执法人数应该相对于以前是有所增加的，但对食品安全监管问题的力量分配、基层执法人员的待遇和监管业务能力等可能没有跟上。”刘鹏说。如果说此前窝点没有被打掉，更多可能在于基层监管力量人员不够，而作为全国市场监管综合执法改革最为彻底的天津，这些窝点在“三合一”机构改革之后仍然没有被发现和打掉，则让人不禁对综合执法改革是否能够相应提高基层监管人员的积极性和业务能力水平表示担忧。

长期依靠一个地方基层的人员进行监管，很容易带来利益共谋，比如检查执法信息外漏问题，刘鹏就分析，一般行政执法程序包括受理、立案、调查取证、调查终结、合议等，有可能出现信息外露的环节可能在调查取证之前，“完全有可能存在基层执法人员因失职甚至贪污受贿与违法企业共谋的问题。”

如何防范可能存在的“地方保护”？由于天津市场监管系统是全市垂直管理，因此，刘鹏建议至少可以在全市范围内采用抽调执法人员开展年度交叉执法检查来破除可能产生的利益链条；同时实施重奖内部人士有奖举报线索，鼓励企业自主打假力量先行介入。另外，由于此次案件中的很多小作坊都是租别人房子，按照出租人必须对房屋出租的承租人所开展的违法犯罪活动承担连带责任的原则，加强出租人对租户生产经营活动的监督义务。

“如果独流镇的食品加工行业不能实现有效转型，如果当地监管部门真的对制假造假采取姑息态度，对食品安全地方政府负总责的重要性认识不清，不建立起激励基层监管人员开展监管执法的有效机制，类似的制假事件完全有可能死灰复燃。”刘鹏提醒，每次执法运动不能停留于一阵风、治标不治本，要真正深入铲除制假造假的生存土壤和基础。

目前来看，独流造假存在怎样的食品安全风险尚需更多证据，基本案情也有待进一步调查，但是，制假造假已是不争事实。刘鹏认为，根据当前事实最应该反思之处就在于如何确保基层监管人员的相对独立性和专业敏感性，增强地方政府对食品安全违法行为的重视程度，未来改进的方向就是加强对基层监管队伍的相对独立性、斩断可能的政企共谋以及提升其监管专业性，认真落实地方政府食品安全负总责，同时更好地发挥企业打假与社会监督对食品安全社会共治的作用。

“春节将至，现在政府部门当务之急是应当尽快先控制住违法剩余产品，以及生产伪劣产品的原料和工具，并对问题产品进行样品抽检，对可能导致的危害风险因素进行客观评估，并向消费者发出风险警示，告诉消费者在购买调味料过程中如何趋利避害，减少损失，降低购买到问题产品的风险，下一步则是尽可能地召回问题产品。”