高秦伟：企业食品安全主体责任法治化的探索及其实现 ——评《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》

我国食品安全法制的完善为食品安全监管与合规提供了规则基础，基于法治的食品安全社会共治也为不同的主体对话、利益协调提供了基本方式。监管环境的变化、监管问题的出新，也需要法制的与时俱进来回应实践需要。集结理论与实务的专家之力，中国人民大学食品安全治理协同创新中心以专题评议的方式为大家分析我国食品安全法治的发展。

为推动企业进一步建立健全食品安全责任制，强化企业主要负责人食品安全责任，规范食品安全管理人员行为，国家市场监督管理总局于9月26日发布《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》，该规定自2022年11月1日起施行。

因此本期邀请中山大学法学院教授、博士生导师，中国市场监督管理学会理事高秦伟教授对《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》做出评析。

企业食品安全主体责任法治化的探索及其实现

——评《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》

高秦伟

（中山大学法学院教授、博士生导师，中国市场监督管理学会理事）

近年来，我国食品安全形势持续向好。然而，因食品安全风险点多、监管难度大，当前的食品安全工作依然面临诸多的困难与挑战。不可否认的是在巨大利益的驱动下，许多企业的不法行为屡禁不止。以今年央视“3·15晚会”曝光的“土坑酸菜”事件为例，涉事企业此前就曾因违反食品安全法，被当地市场监督管理部门实施过行政处罚。那么，公众不禁要问：为什么已有“前科”的企业依然继续违法生产？食品安全监管方式如何能够创新和完善？企业如何能够为食品安全作出努力，如何进一步明确食品安全管理人员及其职责？基于这些追问，2022年9月，国家市场监督管理总局颁行《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》，目的在于落实《食品安全法》的相关要求（第33、44条对食品生产经营企业配备食品安全管理人员作出的要求），从制度上督促企业落实食品安全主体责任，确保出了问题后找得到人、查得清事，切实建立健全食品安全责任制，提升风险防控能力，为公众提供饮食健康的良好环境。

企业要为食品安全社会共治贡献力量

中国近十余年来一直在完善食品安全监管体制，从健全立法到组建权威的监管机构，从严刑峻法、提高威慑到发挥多方主体作用、实现社会共治格局，渐次形成了统一领导、分工负责、分级管理的监管体制。其中，对不法行为的行政处罚发挥了重要作用。与2009年旧法相比，2015年修订的食品安全法明显加大了对违法行为的处罚力度，如旧法规定“违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。”而新法则规定：“违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”这一思路在理论上被称为威慑模式，即食品安全违法行为给公众带来严重损害，除惩治违法者外，对于潜在的违法者实施阻吓、避免危害，亦是行政监管的目标。

2015年修订的《食品安全法》明确了食品安全工作要坚持“预防为主、风险管理、全程控制、社会共治”的原则，其中，“社会共治”的提出体现了食品安全治理理念的重大转变。之所以提出这一重要的理念，原因在于食品安全社会共治有助于解决政府监管资源的有限性，能够发挥和利用多元主体的力量，弥补政府、市场的双重失灵。同时，食品安全社会共治不仅仅是治理理念的问题，要求将平等协商、理性沟通、相互信任、信息公开、评估完善等原则加以深入贯彻之外，尚需要监管体制改革以及对经济社会系统综合性调控，对此，机制性的建构不可或缺。《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》的制定就是这种机制性建构的体现，共22条，制定的主要思路在于依据企业自身的能力，明确企业主要负责人、食品安全总监、食品安全员等关键岗位人员的职责（食品安全总监和食品安全员可以为专职或兼职人员），通过通过建立健全日、周、月常态化工作机制，压实每个人的责任，形成食品安全统一负责、分层落实的责任体系，确保实现企业参与食品安全社会共治，形成市场终端见效的良好效果。

企业主体责任法治化的探索与未来发展

一般而言，食品安全社会共治中主体包括了政府、企业与第三方监管力量。这也意味着需要不断增强企业自我监管的意识，持续优化自上而下的政府监管方式，培育第三方组织继续加强自下而上的监管力量。作为食品生产经营主体，企业是食品安全的责任者，食品企业的自我监管在于通过内部控制系统，包括对生产相关技术的改进和监测，从而确保食品安全。但仅仅强调自我监管，而不将之落实为明确的要求以及确立责任追究，企业主体责任往往会流于形式。为此，结合中国国情，《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》依据《食品安全法》的相关规定，将之明确化并法治化，从内容来看共包括五个方面的内容：一是明确了制定目的、适用范围、总体要求、责任体系、设置原则等总体要求；二是明确细化了食品安全总监、食品安全员等食品安全管理人员的任职要求和具体职责任务等；三是明确了日管控、周排查、月调度等食品安全总监、食品安全员日常履职的工作机制和具体要求；四是明确企业和食品安全管理人员在履行责任方面的具体措施和培训、考核等方面的管理要求；五是明确了违法情形及处罚到人等相关法律责任。相信这些内容将在实践中得到应用，并注意营商环境和企业自我经营的能力的问题，切实推动企业食品安全主体责任的落实。

同时，值得注意的是，安全作为公共物品也必须发挥政府的监管作用，在组织整合之后，政府监管的效能也应当成为重要的目标取向，引入各种检查、信用机制以及利用数字技术展开监管正成为提升政府监管效能的重要内容。中国食品生产经营主体数量较大，食品产业链条复杂，食品企业信用问题突出等现状，食品安全监管公仅依靠政府监管力量显然独木难支，故而利用第三方展开自下而上的监管形式也是极为有益的，如依靠第三方审核，提高食品生产经营主体的合规率。在第三方组织中，消费者协会、行业自律组织应当发挥重要的作用，其既能够代表企业与政府沟通，又能够与消费者共同维护安全权益。食品安全社会共治的框架之下，消费者举报是食品社会共治机制中重要的环节，对此无论是立法还是行政实践均极为重视，各地政府制定和完善了食品安全举报制度，鼓励消费者对食品不安全生产经营信息进行举报，有些地方的奖励金额最高可达到30万元。建议《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》在未来实施的过程中能将第三方组织的作用予以考量，真正形成社会共治的局面。

总之，无论是中国还是域外，食品安全监管是一项长期而艰巨的任务，每天都有着大量的食品上市供应，食品与环境、农业耕作、生产工艺等相关联，潜在风险随时存在。对于食品安全事件，不能仅仅采取行政处罚的监管方式，还要从社会共治的视角，探讨政府、企业等主体各自的责任，从监管与合规良性互动出发，进一步创新监管理念、监管方式，堵塞漏洞、补齐短板，推进食品安全领域国家治理体系和治理能力现代化。有理由相信《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》的颁行将为食品安全作出贡献。