我国食品安全法制的完善为食品安全监管与合规提供了规则基础，基于法治的食品安全社会共治也为不同的主体对话、利益协调提供了基本方式。监管环境的变化、监管问题的出新，也需要法制的与时俱进来回应实践需要。集结理论与实务的专家之力，中国人民大学食品安全治理协同创新中心以专题评议的方式为大家分析我国食品安全法治的发展。

本期中心邀请农业农村部管理干部学院农业农村法治研究中心副主任田凤副研究员围绕农产品质量安全法修订草案分享其几点思考与建议。

对农产品质量安全法修订草案的几点思考和建议

农产品质量安全法修订草案于2021年10月19日在十三届全国人大常委会第三十一次会议上第一次审议，这是该法六年修订历程上迈出的历史性一步。修订草案更加突出源头治理和全程监管，拓宽了法律调整的范围，明确了部门职责划分，健全了监管制度机制，加大了处罚力度，相关条款也更具操作性，同时也体现了与时俱进的法律品格。但是，草案对一些概念的解释或界定仍不够具体，对一些实践问题没有进行直接回应，对新增制度的创设及其与相关制度之间的关系界定不够明晰。本文将结合修订草案和农产品质量安全法实践中反应较多的几方面问题，提出几点个人意见和建议。

一、关于农产品的概念

   修订草案保留现行法第二条对农产品的概念的定义。是否为农产品，是农业农村部门实施监督管理的前提之一。因此科学定义农产品的概念，也是厘清部门监管职责的前提。目前，地方有关部门对一些产品是否可以归为农产品仍心存疑惑。何为初级产品？何为农业活动？看似简单的问题，在具化为豆芽、燕窝、野生蘑菇、榛子板栗、豆芽等产品时，不同地区、不同的部门、不同的主体会作出不同的理解和分类。如近年来对豆芽的监管，也一度出现市场、农业各管半边的局面。不同部门监管所适用的法律不同导致同案不同罚、同案不同判问题较多，对国家行政管理的科学性、司法判决的公信力都是不小的冲击和挑战。食品安全法中的“食用农产品”概念又将上述问题更加复杂化。《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》（以下简称三定方案）中明确，食用农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后，由国家市场监督管理总局监督管理。与2013年国家食品药品监管总局的三定方案规定的“食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理部门监督管理”相比，删除了“按食品”几个字，可以看出有关部门似乎已经意识到由概念导致的理解混乱，但这样的修改也并没有解决根本性问题。按照食品安全法所要求的“食用农产品的质量安全管理，遵守农产品质量安全法的规定”这一逻辑，我们似乎应该从农产品质量安全法中找到食用农产品以及与之相关的管理制度。但草案中并没有对食用农产品概念进行明确界定，而贯穿草案的农产品与食品安法中的食用农产品的关系再次悬而未决。

   现行法有关概念的模糊性和部分条款的不可操作性一直为基层监管和执法人员所诟病，也直接影响了基层的监管和执法效果。能否通过明确农产品的边界以确定部门的监管边界，是地方农业农村、市场监管等部门对修订后法律的首要期待。笔者认为草案对实践中的困惑应予以回应，以解决两法并行过程中可能出现推诿或监管真空问题。修订过程中，也有声音表示，是否可以采取目录的形式确定食用农产品的范围。但有专家认为，目录制可能会存在一定的疏漏，毕竟食用农产品种类繁多，且仍然在不断发展的过程中。笔者认为，可采取概括性法律定义加目录（以公告、标准或规范性文件等形式）的方式，实施动态调整。笔者也查阅了国外相关立法情况，发现美国即采取此种做法，即在《联邦食品、药品和化妆品法》对初级农产品进行了定义，在《人类食用农产品的种植、收获、包装和贮存标准》中对农产品、水果、蔬菜等进行了详细的说明，并以列举的形式圈定了水果、蔬菜、食用谷物的范围，我国亦可借鉴此种立法形式。

   二、关于达标承诺合格证制度

修订草案中的农产品承诺达标合格证制度是一项新增制度，即要求农产品入市需附达标承诺合格证，开取达标合格证的途径可以是委托检测，也可以是自检，还可以是承诺。草案所设置的合格证制度是风险监管的思路转型，即从政府规制到合作治理，从官方检测控制到官方监督下的强制自我规制。这一理念也符合当前食品安全监管的趋势，即逐步从依靠事后的行政处罚转向依靠主体内部控制实现风险预防。从近年试点地区的实践情况可以看到绝大多数生产经营者赞成实行农产品合格证制度，认为对农产品质量的提升有促进作用。但当前市场索证不到位、反向推动机制不完善，一定程度上阻碍了主体开具合格证的积极性。此外，各界对开具合格证的主体范围、合格证使用的品种等问题亦未形成一致的认识。笔者认为，作为新增制度，应尽可能地做好顶层设计，重点厘清达标承诺合格与检验检测合格、追溯制度、其他质量证明等的关系，确定合格证开局的主体范围，明确部门监管职责，保证制度的实效性。

首先，食用农产品生产企业、合作社和收购者等市场主体均应开具合格证。农产品从田间到餐桌之间，往往几经易手，其收储运过程往往也需要采取各种防腐保鲜措施，极易引发食品安全风险。但是按照草案的表述理解，目前合格证的开具主体仅限定为农产品生产者，也即意味着生产者需承担从产地到餐桌这一长链条下的所有质量安全责任，对生产者来说显然有失公平。但是如果要求农产品收购、储藏、运输、批发、零售各个环节的主体均、每一个环节都出具合格证，成本太高。因此，我们认为，可以抓住重点环节，例如收购、运输主体，要求其开具合格证，其余环节，通过销售合同、销售凭证等进行追责。其次，合格证的开具依据不应包括承诺合格。合格证制度的主要目的在于倒逼生产经营者采取有效的质量控制措施保证农产品质量安全，自检与委托检测均是对合格的验证，而承诺的随意性较大，与该制度设计的初衷不符，其既不能证明是否开展内部质量控制，也不能验证质量是否合格。而如仅仅是为了开具合格证而开具合格证，则其形式意义远远大于实质意义，似乎更无必要。再次，不应强制小农户开具合格证。目前大部分规模农产品生产者不具有自行检测的条件，而委托第三方检测不仅周期长，成本也较高，即使是基本项目的速检，每批次费用也在200-600元左右，而全面检验则费用更高。对于小农户而言，我们不得不考虑因自检或委托检测附加给小农户的经济压力。此外，多数情况下，小农户生产的农产品多被收购者收购，即便开具合格证，收购者在将产品混装后，亦无从区分其各自来源。第四，草案中要求合作社、企业等主体销售农产品应经自检或委托检测合格方可上市，同时要求其应开具合格证，而合格证开具的依据是自检或委托检测。从条文的逻辑看，似乎进行了重复规定。笔者认为，开展检测是开具合格证的前提，那么关于检测后方可入市的条款当删除。对于小农户开具合格证的要求，可以给出鼓励性开具条款。此外在合格证制度中，还应明确三品一标、肉品品质检验证明等质量证明文件或标识应具有与合格证等同的作用，无需重复开具，以免加剧生产经营者的负担。

三、关于小农户

数据显示，当前我国农产品领域的违法行为主体大多来自小农户，但小农户历来被视为弱势群体，现行法亦未将其纳入法律责任范围内。因此，多数小农户的违法行未被实施法律制裁，由此引发更多的违法行为的产生，乃至形成恶性循环。本次修订，小农户纳入法律责任范围内，这是我国农产品生产主体发展现状的客观要求。但并不能将此次修订理解为对小农户实施监管全覆盖。我国小农户规模小、分布散、数量多，监管部门很难实现对小农户的监管全覆盖。而我们可以做到的是，小农户需要且必须对自己的违法行为负法律责任，即只要违法行为被认定，其必然要承担相应的法律后果。同时，仍然需要充分考虑我国国情。小农户生产的农产品多通过小型集贸市场或者本地批发市场到达消费者处，其产品覆盖面有限；且基于农产品生产经营的高度分散、农业生产者普遍规模偏小，责任能力较弱等考虑，将散户与其他规模生产经营者的法律责任予以区分，也是考虑法的可操作性的体现。在具体法律责任的设置上，我们建议针对散户的行政处罚额度应低于合作社和企业类主体，但是对于小农户的恶性违法行为，如使用禁用农兽药等行为，应设置行政拘留等行政处罚措施。再次，建议小农户的具体规定下放地方制定。在对地方的问卷调研中我们发现，小农户的情况在每个省、市、县甚至每个村都存在巨大的差异，一些地方如西北落后地区，小农户的数量和产量占据当地农产品生产的绝大多数，而一些地方，如江浙沿海发达地区，小农户的产量并不占据主导地位。因此，农产品质量安全法只对小农户纳入法律责任作原则性规定，而对其具体规定应下放各省制定地方法规，因地制宜开展监管执法工作。另一方面看，现行农产品质量安全法实施13年来，只有18个省制定了农产品质量安全地方法规，如将小农户的规制权下地方，也将一定程度上强化地方对小农户监管的属地管理责任意识，进一步加大地方立法的积极性，增强法的可操作性。

作者：田凤 农业农村部管理干部学院农业农村法治研究中心副主任、副研究员