王旭：健康中国战略与食品安全标准体系建设

“健康中国2030”纲要在食品安全监管部分指出要进一步完善食品安全标准体系，同时国务院不久前也发了有关标准化体系建设的规划纲要，提出了标准是国家治理体系和治理能力现代化的基础性制度，我想这样一些新的战略布局和论断是我们从法律的角度研究食品安全问题的新的起点和高度。

“健康中国”这个概念的提出，实际上是提出了一项新的有关国家目标、价值与正当性的国家理由。如果我们把观察放置在人类近500年以国家理由为动力的民族国家建构历史进程来看，可以提炼出一些规律性的命题。在16世纪民族国家没有形成之前，公共健康和安全及其治理并没有成为共同体的目标。随着民族国家的兴起，一个“健康-人口”的概念的提出跟国家强大、保证国家实力的增强紧密相关，到了19世纪、20世纪自由法治国与社会法治国时代，整个法治精神要求国家公权力尊重个体尊严，积极给付公共服务，健康和安全成为个体的重要价值。

在这个过程中，标准成为一项维系公共健康的基础性工具。标准的英语单词原义就是“正常化”。我们现在强调的各种安全，其状态都是人造的概念，食品安全不是零风险，这意味着安全不是一个自然的、客观的状态，我们永远不可能达到一个客观的、自然的安全的概念，只能是人的意志和行动达到和评估的一个状态。这个状态本质上就是靠人为的标准技术支撑的，现代社会就是用“正常与不正常”取代了古典法律的“对与错”。甚至法律的对与错是建立在正常不正常这个基础之上。标准成为监管部门判断要不要执法，要不要追究法律责任的依据，从这个意义来讲，不管是国务院发的标准化体系建设，还是健康中国里面提到的进一步完善标准体系都是抓住了现代社会，抓住了近五百年来人类社会转型中的动力，就是用技术标准支撑一个正常的社会。

我以为进一步完善标准体系需要处理好三组关系。

第一组关系就是要处理好正常与例外的关系。标准是意味着正常，但它能全覆盖吗？新的食品安全法改变了以前企业标准只能在没有国标和地标的前提下制定的表述，其原意就是因为修法者认为没有国标和地标涵盖不到的领域，但实际上不太可能。如果没有标准就不能组织生产、获得出厂检验合格证明，这样会给企业带来麻烦，给产业创新也会带来一定影响。

第二在时间上要处理例外，实践中标准的公布和实施有一个时间差，不是制订了公布就立刻实施，那么企业能不能在实施前更改标签，够按照新的标准组织生产，以提高市场竞争力？这个在实践中争议也非常大，有的企业提前实施了这个标准，但是我们的监管部门可能会处罚它。从宪法思维来看，公权力尊重经营自由之间需要考虑。一个正常化的社会永远面临例外的挑战，这个时候对于治理者来讲，你的冷静和理性就非常重要。

第二个关系就是政府和市场，国务院强调标准化体系建设有一个完善的方向，就是强调社会、协会、团体这些组织自身制定标准，从食安法修法的精神以及实践来看，国家主导的标准制定仍然十分明显，比如地方标准只能针对地方特色食品，企业标准只能制定更严于国家标准的情况，经过备案才能生效。但备案本身的性质、给企业带来的成本都值得进一步思考。在中国的国情和实践里，食品安全的状况涉及到执政党的执政地位，不可能让市场自由放任，但是我想政府和市场在标准的制定和实施过程中应该有一个比较明显的界限，或者至少有一个互动。

第三个关系就是法律和标准的关系。第一，标准的制定。没有法律渊源的地位，但实际上有法律的效力，因此对标准的制定程序应该同样要符合对立法的基本要求，实现良法善治。第二，标准的实施。标准既是企业组织生产的行为规范，也是监管部门执法的行为规范，因此需要控制标准实施中的裁量权。比如在限量检出污染物的执法中，很多食品中的污染物是外部环境带来的，因此是有本底值的，因为本底是自然的，企业组织添加的就是违法的，监管者怎么区分本底留存和企业添加，这个也需要进一步探讨和细化。第三，标准的监督。标准是规范性文件。在行政诉讼中，原告可以要求对之合法性进行附带性审查，人民法院的审查密度到什么程度，这个也需要我们做进一步的研究。

作者简介：食品安全治理协同创新中心研究员、中国人民大学法学院副教授