专家评析2023年度食品安全法治十大事件

为全面总结和宣传食品安全法治建设重要成果，秉持食品安全社会共治理念，中国人民大学食品安全治理协同创新中心联合美团食品安全办公室共同评选、联合发布2023年度食品安全法治十大事件。至此，食品安全法治十大事件已连续发布9年。

食品安全法治十大事件分别是：

一、国家市场监督管理总局修订《食品经营许可和备案管理办法》

为深入贯彻党中央、国务院关于深化食品经营许可改革的部署，落实新修订的《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例等法律法规要求，顺应食品经营领域新发展，适应基层监管需求，解决企业相关政策困惑，进一步规范食品经营许可和备案管理工作，加强食品经营安全监督管理，落实食品安全主体责任，市场监管总局修订发布《食品经营许可和备案管理办法》（以下简称《办法》）。该《办法》在优化营商环境方面修订了以下内容：一是明确仅销售预包装食品备案有关要求；二是调整有关许可事项为报告事项；三是简化食品经营许可程序；四是压缩食品经营许可办理时限；五是推进食品经营许可和备案信息化建设。在统筹发展和安全，优化食品经营许可事项方面，《办法》的修订内容包括，一是助力新业态、新模式、新技术持续健康发展；二是聚焦企业反映的堵点难点问题；三是调整细化食品经营类别及项目；四是调整食品经营主体业态标注；五是调整食品经营许可条件。《办法》于2023年6月15日发布，自2023年12月1日起施行。

点评：刘智勇（首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授）

新发布的《食品经营许可和备案管理办法》重点在统筹安全与发展、优化营商环境、优化食品安全许可事项方面做了相应的调整。这是深入贯彻党中央、国务院关于深化食品经营许可改革的部署，落实新修订的《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例等法律法规要求的重要举措，顺应了食品经营领域新发展、基层监管部门对执法依据迫切需求的新形势。这对解决企业相关政策困惑，进一步规范食品经营许可和备案管理工作，加强食品经营安全监督管理，落实食品安全主体责任有非常重要的意义。该《办法》的修订，贯穿着“放管服”的改革精神，对助力食品安全领域新业态、新模式、新技术持续健康发展具有重要的指导作用。

二、国家市场监督管理总局修订《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》

为了衔接落实新修订的《农产品质量安全法》的有关要求，市场监管总局组织对原《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法（以下简称《办法》）进行修订，进一步规范食用农产品市场销售行为，保障食用农产品质量安全。《办法》共51条，主要内容包括：一是强化市场开办者和销售者食品安全责任，明确了地方市场监管部门与农业农村部门的案件通报和移送制度，细化了具体通报情形。二是根据农产品质量安全法有关规定，将承诺达标合格证列为食用农产品进货查验的有效凭证之一，并鼓励优先采购带证的食用农产品以及食用农产品销售企业通过应用推荐性国家标准、行业标准以及团体标准等促进食用农产品高质量发展。三是针对群众反映“生鲜灯”误导消费者问题，增加对销售场所照明等设施的设置和使用要求等。此外，结合食用农产品市场销售以个体散户为主的突出特点，按照“警示为主，拒不改正再处罚”的基本原则设置法律责任，将部分条款的罚款起点适度下调。《办法》于2023年6月30日发布，自2023年12月1日起施行。

点评：姜星（中国连锁经营协会行业政策研究部主任；国家市场监督管理总局发展研究中心食品安全治理研究青年专家委员会委员）

随着我国经济发展，食用农产品市场销售新模式不断涌现，亟须相应的政策法规进行规范，《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（以下简称《办法》）在此背景下完成修订发布。新版《办法》在以下四个方面的重要调整对销售者影响较大，一是确认了进货凭证和产品质量合格凭证的具体内涵，帮助销售者厘清进货查验和加强农产品质量管理的法律责任。质量合格凭证包括承诺达标合格证、自检合格证明、有关部门出具的检验检疫合格证明等，不仅与《农产品质量安全法》相关规定进行衔接，还从法律法规层面承认了自检合格报告、第三方检验检测报告的有效性。二是细化了《食品安全法》第三十四条第六项规定的腐败变质、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常等情形的不适用情况，对案例判罚、消费纠纷处理等起到非常重要的指导意义。三是《办法》快速响应市场新模式，提出鲜切果蔬等即食食用农产品增加如实标明具体制作时间的相关规定，明确销售者责任，保障消费者权益。四是《办法》提出应用相关标准，采用净菜上市、冷鲜上市等方式销售食用农产品，以及加强抽检检验或快速检测等鼓励性条款，引导市场主体提高食用农产品质量，促进高质量发展。

三、国家市场监督管理总局修订《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》

新修订的《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》（下文简称《办法》）于2023年10月1日起施行。修订后的《办法》共6章52条，对拟在中国境内生产销售和进口婴幼儿配方乳粉的企业，从申请与注册程序、标签与说明书、监督管理、法律责任等方面作出了规定。主要内容包括：一是严格配方注册，细化核查要求。二是进一步规范标签标识，维护消费者权益。三是对婴幼儿配方乳粉配方注册的法律责任进行了调整：一方面体现“最严厉的处罚”，加大了对性质恶劣造成危害后果行为的处罚力度。另一方面，坚持“处罚与教育相结合”，降低了对轻微违法行为的处罚力度。

点评：厉梁秋（中国营养保健食品协会执行副会长）

2023年，国家市场监督管理总局修订发布《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》，自2023年10月1日起施行。婴幼儿配方乳粉是关系亿万家庭幸福和国家民族未来的特殊食品，《办法》贯彻落实“四个最严”要求，结合行业发展和注册管理实践，进一步严格产品配方注册要求，保证产品质量安全，并鼓励企业研发创新，不断提升婴幼儿配方乳粉品质。此次修订是贯彻党中央、国务院供给侧改革促进婴幼儿配方乳粉产业健康发展的重要手段。进一步提高了注册要求，如明确禁止变相分装和8种不予注册的情形，从源头上减少不合格产品的出现。通过鼓励企业结合母乳研究成果优化配方，不断提升婴幼儿配方乳粉的品质，更好地满足消费者的需求。规范了婴幼儿配方乳粉的标签标识，有助于消费者更好地了解产品属性，保护其知情权。此次修订将有助于推动我国婴幼儿配方乳粉产业向更高质量、更规范的方向发展。

四、国家市场监督管理总局修订《特殊医学用途配方食品注册管理办法》

2023年11月28日，国家市场监督管理总局发布新的《特殊医学用途配方食品注册管理办法》（以下简称《办法》），自2024年1月1日起施行。《办法》共7章64条，对拟在中国境内生产并销售特医食品的新企业和拟向中国出口特医食品的境外生产企业，从申请条件、注册程序、临床试验、标签与说明书、监督管理、法律责任等方面作出规定，主要内容包括：一是严格产品注册，细化管理要求。二是鼓励研发创新，满足临床需求。三是规范标签标识，维护消费者权益。四是优化注册流程，提高注册效能。五是严格监督管理，强化法律责任。

点评：田明（总局发展研究中心宏观和法制研究部副主任，副研究员）

《特殊医学用途配方食品注册管理办法》（以下称《办法》）实施以来，从注册管理实践看，现行规章在进一步严格特医食品注册要求、优化注册管理流程、夯实企业全过程主体责任、持续优化营商环境，推动产业高质量发展等方面尚有完善空间。本次《办法》的修订是结合近年来注册管理实践，广泛听取相关方的意见建议，践行监管为民理念，兼顾食品安全“四个最严”和服务产业发展要求。在监管为民方面，强调特医食品注册以临床营养需求为导向；制定优先审评审批程序，将罕见病、临床急需新类型特医食品纳入优先审评审批程序，引导鼓励企业研发临床急需产品，满足临床病患需要。在严格注册要求方面，强调申请人应具备的条件、能力，应承担的法律责任和义务；明确7种产品不予注册的情形；在注册证书中增加“产品其他技术要求”项目，进一步保障产品质量安全有效；突出标签和说明书特点和禁止性要求；加严加大违规行为处置力度。在优化营商环境方面，优化现场核查流程，细化现场核查内容；压缩临床试验核查时限，提高审评审批时效；明确电子证书法律效力等。《办法》的修订对于规范特医食品产品研发注册、保障产品质量安全、推动产业稳步发展、维护特殊疾病状况人群健康权益等方面起到重要作用。

五、国家卫生健康委修订《食品安全标准管理办法》

原《食品安全标准管理办法》（以下简称《办法》）于2010年颁布实施，对规范食品安全标准管理、保障食品安全、强化食品安全监管、推动产业健康发展发挥重要作用。2015年颁布的食品安全法及2019年颁布的食品安全法实施条例，调整了食品安全标准管理规定。为贯彻落实习近平总书记关于食品安全“最严谨的标准”要求、《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》，体现食品安全治理体系和治理能力现代化要求，国家卫生健康委组织开展深入调研，听取各方的意见建议，在经多方沟通协调、研讨论证，多次征求有关部门、地方卫生健康主管部门、有关机构和行业意见的基础上，对《办法》进行了修订完善。修订后的《办法》共7章，45条，第一章总则,规定《办法》的调整范围、标准制定原则、各方职责等；第二章至第五章规定国家标准制定程序和具体规定；第六章规定地方标准备案要求；第七章附则。《办法》自2023年12月1日起施行。

点评：金健（南京大学法学院专职科研人员、中德法学研究所副研究员）

新《食品安全标准管理办法》秉持“最严谨的标准”规范理念，对食品安全国家标准的制定、修改、公布等事务及食品安全地方标准备案进行系统性规制，结束了食安标准多头发布、效力不清的乱象，明确了央地主管机关在食品安全标准领域的职权。食品安全标准乃强制执行的标准，包括食品安全国家标准和食品安全地方标准。制定食品安全标准应当以保障公众身体健康为宗旨，以食品安全风险评估结果为依据，坚守科学合理、安全可靠的底线。食品安全国家标准制定包括规划、计划、立项、起草、征求意见、审查、批准、公布以及跟踪评价、修订、修改等。食品安全地方标准备案须严格遵守法定程序。《食品安全国家标准目录》截至2023年9月共涵盖1563项标准，如通用标准、食品产品标准、生产经营规范标准、检验检测标准等

六、国务院办公厅印发新修订《食品安全工作评议考核办法》

2023年3月7日，国务院办公厅印发新修订的《食品安全工作评议考核办法》（以下简称《办法》）。《办法》是对各省（区、市）人民政府和新疆生产建设兵团食品安全工作开展评议考核的重要制度性文件，对贯彻党中央、国务院关于加强食品安全工作的决策部署，强化地方政府食品安全属地管理责任，提升全链条食品安全工作水平，保障人民群众身体健康和生命安全具有重要作用。《办法》共16条，其规定，考核工作坚持目标导向、问题导向，坚持客观公正、奖惩分明、推动创新、注重实效的原则，突出工作重点，注重工作过程，强化责任落实；考核内容包括食品安全基础工作、年度重点工作、食品安全状况、即时性工作、加分项、减分项等6个方面；考核程序分为日常考核、年中督促、食品安全状况评价、年终自查、年终评审、综合评议、结果通报等7个步骤；考核结果分A、B、C、D四个等级，由国务院食品安全委员会通报各省级人民政府和兵团。

点评：冀玮（对外经济贸易大学政府管理学院教授、市场监管研究院副院长）

食品安全工作评议考核是落实《食品安全法》有关“上级人民政府负责对下一级人民政府的食品安全监督管理工作进行评议、考核”的具体制度安排，也是强化地方属地管理责任、自上而下组织监督的重要方式之一。此次修订在全面总结近几年评议考核工作实践、充分听取各地区各有关部门意见建议基础上，细化了考核内容、优化了考核程序、调整了评价要求、强化了考核结果运用。从制度设计到指标细化，分类别的考核内容、分时段的考核进程、分等级的考核方式、分奖惩的考核运用为地方政府和职能部门推进食品安全工作提供了指引，包括如何分配有限的监管资源、集中解决食品安全监管重点、难点问题；如何因时因地制宜，在坚守食品安全底线的同时推陈出新，创造有利于产业高质量发展、推进社会共治的示范经验。除了以通报表扬、经验推广的方式激励先进，此次修订也增设了约谈等工具鞭策落后，已达到“以评促改”的考核初衷。

七、农业农村部联合国家市场监督管理总局发布《关于加强新修订<中华人民共和国农产品质量安全法>有关规定衔接工作的通知》

新修订的《中华人民共和国农产品质量安全法》自2023年1月1日起施行。为指导各地在尚未建立农产品质量安全承诺达标合格证制度和实施农产品质量安全追溯管理等办法前不等不停，先期建立联动机制，共同做好相关工作，农业农村部联合国家市场监督管理总局印发了《关于加强新修订〈中华人民共和国农产品质量安全法〉有关规定衔接工作的通知》（农办质〔2023〕9号）。有关事项包括督促指导食用农产品生产者规范开具承诺达标合格证，督促指导食用农产品收购者收取、保存和开具承诺达标合格证，健全完善市场开办者入场查验要求，严格落实食用农产品进货查验要求，加强通过网络交易平台销售食用农产品的承诺达标合格证管理，建立承诺达标合格证问题通报协查机制，加强食用农产品质量安全追溯体系衔接。

点评：田凤（农业农村部管理干部学院农业农村法治研究中心副主任）

食用农产品承诺达标合格证制度是新修订的《农产品质量安全法》一项重大创新制度。该制度把农产品产地准出与市场准入通过食用农产品承诺达标合格证有机衔接起来，对落实农产品生产经营者主体责任、提升农产品质量安全治理能力和推进农产品食品全程监管意义重大。这项制度通过几年的试点，不断完善，已基本成熟。合格证上标示的农产品质量安全信息及生产者信息，对树立消费信心也发挥了重要作用。尽管法律条文规定了该项制度的相关要求以及法律责任，但在具体管理办法出台前，怎么开、怎么管、怎么查，农产品质量安全监管部门和食品市场监管两部门如何分工协作等问题没有具体明确。为此，两部门及时印发通知，建立协作机制，督促指导农产品生产者、收购者、市场开办者、食用农产品销售者等主体落实承诺达标合格证的开具、收取、保存以及查验等具体要求，有利于共同推动这项制度加快实施，为农产品质量安全及食品安全提供更多保障。

八、海关总署决定自2023年8月24日（含）起全面暂停进口原产地为日本的水产品（含食用水生动物）

为全面防范日本福岛核污染水排海对食品安全造成的放射性污染风险，保护中国消费者健康，确保进口食品安全，依据《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例、《中华人民共和国进出口食品安全管理办法》有关规定，以及世界贸易组织《实施卫生与植物卫生措施协定》有关规定，海关总署决定自2023年8月24日（含）起全面暂停进口原产地为日本的水产品（含食用水生动物）。

点评：李沣桦（对外经济贸易大学法学院副教授）

海关总署的决定是针对日本核污水强排入海对全球海洋环境、人类生产生活及生命安全健康，以及食品安全造成的现实及潜在危害，在国际法层面上采取的正当、合理和必要的回应与救济。日本曾向WTO提交文件，要求中国撤销全面暂停进口日本水产品的措施。但是，中国对日本海产品的进口管制，符合WTO协定第20条一般例外的规定，即为保障人类和动植物的生命或健康所必须的措施。在2011年福岛核事故发生后，日本曾将韩国于2013年9月起全面禁止进口福岛水产品的措施诉诸WTO。尽管在WTO专家组审理阶段日本的诉求获得支持，但随后WTO上诉机构认定韩国的管制措施不构成任意或不合理贸易歧视或是对国际贸易的变相限制。

九、最高人民法院发布四则食品安全惩罚性赔偿典型案例

2013年，最高人民法院专门制定司法解释，规定购买者向生产者、销售者主张权利，生产者、销售者以购买者明知食品存在质量问题而仍然购买为由进行抗辩的，人民法院不予支持。这一裁判规则对于落实“四个最严”要求、惩治食品领域违法行为、维护人民群众生命健康安全发挥了积极作用，但在实施过程中也出现了新情况、新问题：一方面，有的购买者超出生活消费需要大量购买、连续购买、高额索赔，甚至借维权之名敲诈勒索，扰乱市场秩序，损害生产经营者合法权益。另一方面，司法实践中对相关法律和司法解释的理解和适用尚不一致，导致类案裁判不统一，未充分发挥食品安全惩罚性赔偿制度的作用，影响对生产销售伪劣产品的制裁效果，不利于促进经济社会高质量发展。2023年11月30日，最高人民法院发布四则食品安全惩罚性赔偿典型案例，主要明确和统一两方面的裁判规则：一是支持消费者维权行为，二是在生活消费范围内支持惩罚性赔偿请求。通过统一裁判规则，典型案例的发布有助于引导生产经营者合法生产经营、消费者理性维权，保护食品安全，并为促进经济社会高质量发展创造良好法治环境。

点评：肖峰（湘潭大学法学院教授、博士生导师）

正确适用惩罚性赔偿制度是保障食品安全法治秩序的重要手段，四则典型案例体现了人民法院适用的科学性和准确性。食品的安全性不限于成分、配料等客观要素，也体现在标签标注等主观要素上。前两则案例中，人民法院正确地将假冒商标、生产日期缺失认定为违反食品安全标准的行为，依法适用了十倍赔偿规定。同时，惩罚性赔偿是对“消费者”的特殊保护，后两则案例中，人民法院严格适用《消费者权益保护法》第二条对消费者的定义，以“为生活消费”购买或使用为适用前提，将大额购买、高频次复购中超过正常消费需求的部分，排除在惩罚性赔偿的计算基数之外，确保该制度不被滥用，实现了生产经营秩序和食品消费安全的有效平衡。

十、多主题、多层级、跨区域的食品安全地方立法完善

2023年食品安全地方立法从内容上涉及多个维度，包括一是制修订本省的食品安全条例。例如，四川省十四届人大常委会第三次会议表决通过了《四川省食品安全条例》；贵州省第十四届人民代表大会常务委员会第六次会议修订《贵州省食品安全条例》；山东省十四届人大常委会第六次会议审议通过了《山东省食品安全条例》。二是修订本省的“三小”立法。例如，内蒙古自治区食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理条例经修订后已于2024年3月1日起施行。三是针对具体领域制定省内规定。例如，浙江省第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议通过《浙江省食品安全数字化追溯规定》。同时，除了省级层面的立法，市级和区域的立法合作也有所发展。例如，陕西省第十四届人民代表大会常务委员会第二次会议批准了《延安市农村集体聚餐食品安全管理条例》；天津市市场监督管理委员会、北京市市场监督管理局、河北省市场监督管理局联合发布了《京津冀食品经营许可和备案管理实施办法》。

点评：孙娟娟（河北农业大学副教授，中国人民大学食品安全治理协同创新中心研究员）

我国食品安全治理不断强化“地方政府负总责”。食品行业发展的地方差异和饮食文化的地方特色也促使地方政府因地制宜地做出回应。通过立法完善、执法提升的法治方式推进地方食品安全治理彰显了地方执政者对法治是食品安全治理的前提和基础的认知和共识。这有助于通过法律明确设定的权利、义务、职权和职责来为不同的主体提供协同作业、实现食品安全共治的基本框架。从省内各层级的立法选择到区域性的立法合作，食品安全监管资源的跨层级分配可为纵向基层治理的针对性提供制度框架，跨区域整合则有利于推进横向区域合作的互认性。值得指出的是，地方差异化和区域合作化的发展依旧需要和构建全国统一大市场与促进食品安全监管水平整体提升相兼容。

2023年度食品安全法治十大事件发布

信息来源：《中国市场监管报》（2024年09月19日 A5 版）