观点丨食品安全行政执法指导性案例的认知、认可与认同

文/孙娟娟

近日，市场监管总局发布了第一批7个食品安全行政执法指导性案例。根据《市场监管总局关于食品安全行政执法案例指导工作的规定》（以下简称《规定》），建立食品安全领域的指导性案例制度旨在推动执法标准规范统一，促进公正文明执法。在总局征集、省级推荐、专家遴选、案例评定等多个程序下，第一批7个指导性案例从形式上展现了指导性案例的应有部分，包含关键词、核心要点、基本案情、处罚结果、指导意义和有关规定；从内容上看，这些案例定性准确、程序合法、处罚适当、具有指导推广价值。后续进一步推进指导性案例工作的重点是凝聚指导性案例的认知共识，发挥指导性案例在事实认定、法律适用、裁量说理等方面的统一作用，重点解决类案不同罚问题。

典型案例、优秀案例的推荐评选与成果分享，是食品安全行政执法系统促进各地、各级执法部门共享经验、彼此学习的传统。与这些先行的案例应用相比，指导性案例的特色在于普及性与制度化。

首先，普及性意味着指导性案例不一定是优秀的，但一定是典型的，有指导意义。根据《规定》，对食品安全行政执法工作有指导作用的指导性案例应当符合四个条件，包括一是有重大社会影响，二是疑难复杂或新类型，三是具有典型性，四是在事实认定、证据运用、法律适用、政策把握、办案方法等方面对办理类似案件具有指导意义。

从推荐案例的有关情况看，各地往往是在过往大案要案、疑难案件的办理基础上推荐备选的指导性案例。其中，很多案例都曾被认定为典型或优秀案例。然而，指导性案例的一个根本目的在于为执法能力、执法资源存在很大差异的各基层单位提供同案或类案的办理示范，尤其是为当前的一些办案难点、要点提供自上而下的启示与指导。这意味着指导性案例提供的案例是普案不是孤案，分享的经验是共性而非个性，最终想要的效果不是“其他地方办不了的案子我能办”，而是“我能办的案子其他地方也能办，且和我办的案件具有统一适用、一视同仁”的效果。

其次，有关指导性案例工作的实质性和程序性要求已通过规范性文件对外发布。通过正式制度来推进该项工作的选择表明，一系列围绕指导性案例的工作首先都将有章可循，且会不断完善为一整套得到广泛认同和普遍遵从的制度体系，如陆续配套的专家组和案例库制度等。其中，专家的申请和推荐已有制度支撑，如何发挥专家在指导性案例制度中的作用，也将伴随着该项制度的建立健全而更有体现。案例库的建立和制度配套将体现数字化应用在执法办案中的便利性和智慧化。尤其是当前AI技术在案例检索、比较方面的作用，可以为后续确认同案、类案以及一致性办案方面提供技术支撑。

再其次，公开、规范的指导性案例制度可以“稳预期”，既为各基层单位“好办案”提供了自上而下的经验和规范，也为他们“办好案”并自下而上地争取指导性案例的激励提供了规范化的路径。需要指出的是，指导性案例及其制度体系化并非食品安全行政执法争优、创优的唯一路径，其与典型案例、优秀案例的共建、并存也能满足不同的案件示范和经验学习需求。

最后，制度的稳定性具有利长远的保障作用，基于指导性案例而不断完善的食品安全法治更是如此。近年来，食品安全执法中的“小案重罚”经常引发争议。这里面确有基层执法在事实认定、法律适用方面的执法问题，也有依法办案却不为外界认可乃至误解的问题。无论是系统内的能力建设，还是系统外的多向交流，不断积累的指导性案例及其制度化的运作也能通过传经授道、凝聚共识来满足这些内外需求。例如，指导性案例的额外条件是行政决定作出后，当事人在法定期限内未提起行政复议、行政诉讼或提起行政复议、行政诉讼但后续法律程序已完结的案件。前者大概率表明当事人对行政执法的合法性和合理性表示认可，继而没有引发执法纠纷。后者的行政主体胜诉则能展现执法和司法在涉案事实认定或法律适用方面的认知共识。

从领域来说，食品的复杂性、从业人员的多元性以及食品生产经营行为的持续变化，都让涉及食品安全的事实认定与法律适用工作充满挑战。尤其是食品安全的民生性与政治性也要求执法人员考虑“酌情”和“度时事”。因此，根据《规定》，指导性案例的指导意义既包括事实认定、法律适用，也包括办案方法、证据运用、政策把握等方面。实践中，典型案例、优秀案例文本也有总结分析，内容上会涉及案例在事实认定、法律适用、办案技巧等方面的阐述。比较而言，指导性案例的写作更具格式化和写实性，这也提升了案例的指导针对性和可操作性。

通过案例总结来体现指导性案例的指导意义，一是可以借助指导性案例的核心要点和指导意义部分，分别简要总结案例的法律适用和裁判要点以及精准阐明案例对类似案件的指导价值，如事实认定、行政裁量时的考量因素。核心要点精炼，选准要点；指导意义可回应前者或补充其他指导性的意义。不同于典型或优秀案例的面面俱到，推荐备选指导性案例时，文本宜聚焦1~2个要点，以凸显个案的指导价值。例如，7号指导性案例的核心要点为食品分装应符合生产许可的要求。指导意义部分具体阐述了分装与拆零销售的区别，并补充了该案在电子取证方面的指导性。又如3号指导性案例，该案涉及多种违法行为，表明了当前网络食品销售的复杂性，维护网络食品安全和保障消费者权益是市场监管部门的重要职责。为此，该案在要点部分强调了网络食品经营者的标签合规义务和保障消费者知情权的重要性，在指导意义部分不仅重申了前者的重要性，也补充说明了监管人员在行政调查时如何处理当事人不配合的问题，如可通过利害关系人协助调查、平台数据调取等方式认定违法事实。

二是内容写实，尤其是充分说明指导意义的可操作性，避免关于重要性或意义的一般性论述。例如，1号指导性案例也曾入选全国食品安全执法稽查优秀案例，其分享详细阐述了该案在办理过程中的创新点，尤其是行刑衔接中解决难点的各级、各方合作重要性与地方办案特色。当该案通过经验提炼转向指导性案例时，更为实际的意义在于抓要点，提高其对同案、类案乃至行刑衔接的意义。作为要点，该案指出了行刑衔接中吊销许可处罚的行政节点，对现有制度未明确的衔接内容作了补充说明。指导意义进一步阐明了该要点的操作要求和实际意义，包括节点要求在于移送公安机关后的及时性，以补足行刑衔接的制度要点，发挥行政处罚威慑作用。再例如，4号和5号指导性案例都涉及了外卖平台未尽法定的审查义务。其中，4号指导性案例将指定管辖作为核心要点，从纵向合作上为地方加强平台监管提供了选择。5号指导性案例的核心要点也涉及地方对平台的监管，但要点在于横向的地方协同。在指导意义部分，两个案例都结合个案特色和平台情况，给出了如何认定违法所得与违法行为持续时间的指导。

三是指导性案例的最后文本还有其他规范内容，包括关键词，基本案情、处罚结果和相关规定。各自的文本都有一定的要求和作用。例如，关键词的提炼可源于核心要点或指导意义，其精准性有助于参照者快速定位到已有的同案或类案，获取具有可操作性的办案指导内容。“参照”是目前指导性案例的规范作用，是自主且自律的选择。除了案中通过参照来实现同案或类案的同罚，指导性案例的作用包括但不限于以案明法、以案释法、以案补法。近年来，食品安全监管体制的改革、食品安全专业人员的调动，一定程度上降低了食品安全执法的专业性。对于基层执法人员，案前案后都可以借助指导性案例来实现“以案促学”。例如，借助6号指导性案例的学习，监管人员要重视运输这一全链条中的薄弱点。这一学习要求亦是规范性要求，即各级市场监管部门应当将指导性案例纳入业务培训，加强对指导性案例的学习运用。指导性案例的“以案说理”包括基本案情的事理，法律适用的法理和情理。以2号指导性案例为例，委托生产是本案也是当前部门立法的要点，旨在夯实委托生产的食品安全企业主体责任，起到了面向生产经营者的普法作用。同时，该案也结合个案内容，阐述了非法添加那非拉非类物质的危害，起到了面向公众的科普作用。这些都为客观了解食品安全与行政执法提供了窗口，实现“以案促治”。

第一批指导性案例的发布将全面激活食品安全行政执法的案例指导制度。如何促进指导性案例的共识性认知，实现它的以案明法、以案说理、以案促学、以案促治，也将会有具体的载体。

从现有的准备和推动情况看，尚需跟踪完善的问题包括一是指导性案例的共识凝聚，尤其是通过文本呈现的指导价值。这可以借助对指导性案例写作的形式和内容规范来指导案例写作。二是面对地方上已经探索的指导性案例制度，应当考量系统内的统一建制，避免各地不同的案例形式和内容规范导致认知难统一、权威难体现。三是要充分利用现有的数字技术建设案例库，让汇聚检索、查询、比较、建议、学习等功能的案例库系统，可以便捷、高效运作，继而成为基层执法人员的“掌中宝”而非“指尖负担”。

食品安全难监管与监管难是市场监管部门长期面临的课题。现实中，一线执法人员攻坚克难，打击食品安全违法犯罪具有强烈的使命感。如何将这份专业使命感升级为职业荣誉感，指导性案例制度提供了从“好办案”到“办好案”再到“办案好”的发展预期。也就是说，从自上而下地便利基层执法人员“好办案”，到激励他们“办好案”以争取成为指导性案例，再到该制度“稳预期”“利长远”的作用发挥，需要共同努力，让“办案好”成为系统内外的一致性评价。

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指导性案例1号：

江西赣州某公子健康食品有限公司生产经营添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品案

指导性案例2号：

上海某药健康产业研究院有限公司未履行委托方责任案

指导性案例3号：

某至礼来(北京)科贸有限公司销售标签含有虚假内容食品等多种违法行为案

指导性案例4号：

上海某某某信息科技有限公司未对入网餐饮服务者的食品经营许可资质进行审查案

指导性案例5号：

北京某某科技有限公司未对入网餐饮服务者的食品经营许可资质进行审查案

指导性案例6号：

青岛某某宏商贸有限公司经营菌落总数不合格、未按规定运输贮存鲜牛奶案

指导性案例7号：

温州亿某粮油食品有限公司未经许可从事大米分装案